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La Protección del Derecho a una Alimentación Saludable. Experiencia de la Defensoría del Pueblo de Perú

  1. Introducción: El derecho a la alimentación como derecho humano

En el Perú, la Defensoría del Pueblo tiene como misión defender y promover los derechos de las personas, supervisar la eficacia de la actuación de la administración estatal y supervisar la adecuada prestación de los servicios públicos para que todas las personas, especialmente aquellas que se encuentran en situación de vulnerabilidad, puedan ejercer plenamente sus derechos. Mi intervención de esta tarde estará dedicada a un derecho de singular importancia: el derecho a una alimentación adecuada; y al rol que la Defensoría del Pueblo de Perú ha tenido para su protección.    

Desde sus inicios, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoció a la alimentación como un derecho humano. Este reconocimiento quedó plasmado en el artículo 25 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) que señala que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación […]”.

Han pasado casi setenta años desde que se adoptó esta declaración y otros instrumentos internacionales han consolidado este reconocimiento. Por ejemplo, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966); la Convención de los Derechos del Niño (1989); la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (2006), entre otros tratados sobre derechos humanos.

Es indudable que el derecho a la alimentación está vinculado a la dignidad humana y que tiene una importancia fundamental para el disfrute de todos los demás derechos. Así lo ha reconocido el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su Observación General N° 12[1].

El mismo Comité ha interpretado que el contenido básico de este derecho comprende, de un lado, “la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada”; y, de otro lado, “la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos”[2].    

Ateniendo a la importancia de este derecho, preocupa que en los últimos años el número de personas que se han visto afectadas por el hambre en el mundo haya aumentado. Según la Relatora Especial sobre el derecho a la alimentación del sistema de Naciones Unidas, esta cifra ha pasado de ser 777 millones en el año 2015 a 815 millones en el 2017[3]. Entre las principales causas de dicho incremento se encontrarían los desastres naturales y los fenómenos meteorológicos extremos provocados por el cambio climático[4].

  1. La atención de las personas afectadas o damnificadas por desastres

Hace poco más de un año, como consecuencia del fenómeno denominado “Niño Costero” y otros eventos climáticos, el Perú enfrentaba uno de los mayores desastres ambientales de los últimos 35 años.

La Defensoría del Pueblo, en el marco de sus funciones, realizó visitas de inspección a las localidades afectadas, principalmente albergues, centros de salud y escuelas. Coordinó directamente con las autoridades, llevó a cabo reuniones de trabajo y atendió directamente a las personas afectadas o damnificadas, poniendo énfasis en las actividades vinculadas con la ayuda humanitaria[5]. En total, entre febrero y abril del 2017, las oficinas defensoriales efectuaron 917 intervenciones a nivel nacional[6].

Recogiendo los aprendizajes de esta experiencia, en mayo de 2017, la Defensoría del Pueblo presentó al Congreso de la República una iniciativa legislativa titulada “Ley que promueve la aplicación del enfoque de derechos para una adecuada rehabilitación y reconstrucción a favor de las personas afectadas o damnificadas por desastres”. Esta iniciativa fue aprobada por el Congreso de la República y promulgada por el Poder Ejecutivo. Se trata de la Ley N° 30787, publicada en el diario oficial El Peruano el 9 de junio de 2018.

Esta norma establece el deber del Estado de brindar atención preferente a las personas en situación de vulnerabilidad (artículo 5.1), identificando como tales a los niños, niñas y adolescentes, mujeres gestantes, personas adultas mayores, personas con discapacidad y personas con afectación severa de su salud física y emocional (artículo 5.2). En estos casos, la atención preferente comprende, sin carácter restrictivo, la satisfacción de los derechos a la alimentación, salud, educación, seguridad y vivienda (artículo 5.3).

De esta manera, se reconoce expresamente a la alimentación como un derecho de atención prioritaria en situaciones de desastre. Asimismo, la norma precisa que se deberá tener en cuenta la identidad cultural individual y colectiva de las personas afectadas o damnificadas (artículo 4.1 y 4.3).

De esta manera, la Defensoría del Pueblo ha buscado promover la aplicación del enfoque de derechos en las políticas públicas para una adecuada rehabilitación y reconstrucción a favor de las personas afectadas o damnificadas por desastres, especialmente de aquellas que se encuentran en situación de vulnerabilidad, poniendo énfasis en los derechos humanos, entre ellos, el derecho a una alimentación adecuada.

  1. Supervisión al Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma

Otra línea de actuación de la Defensoría del Pueblo vinculada al derecho a una alimentación adecuada es la supervisión al Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma. Este programa tiene por objeto garantizar un servicio alimentario para niñas y niños de instituciones educativas públicas en el nivel de educación inicial a partir de los tres años de edad y en el nivel de educación primaria[7].

Este programa se ha implementado en las escuelas debido a los efectos positivos que tiene la alimentación de las niñas y los niños en el rendimiento escolar y en sus estudios en general[8]. Por este motivo, uno de los objetivos específicos del programa es contribuir a mejorar la atención en clases de los niños y las niñas beneficiarios, favoreciendo su asistencia y permanencia[9].

Cabe recordar que según el Repositorio Único Nacional de Información en Salud (Reunis) del Ministerio de Salud, el 15% de las y los escolares de la educación primaria está diagnosticado con algún tipo de anemia[10]. Una buena o eficiente alimentación de los niños y las niñas puede contribuir a prevenir dicha situación, así como a revertirla.

De otro lado, según la ENDES[11], en el año 2017, la desnutrición crónica afectó al 12,9% de niñas y niños menores de cinco años de edad a nivel nacional. Según el área de residencia, la desnutrición afectó en mayor proporción a niñas y niños del área rural (25,3%) frente a los residentes en el área urbana (8,2%). Las niñas y niños más afectados con desnutrición crónica son los ubicados en el quintil inferior (28,8%), con relación a los que pertenecen al quintil superior y cuarto quintil de riqueza (5% y 4,3%, respectivamente).

Considerando la importancia del derecho de todo niño y niña a una alimentación adecuada, en el año 2015 la Defensoría del Pueblo supervisó 566 instituciones educativas que reciben el apoyo social del programa Qali Warma.

En el marco de dicha supervisión se identificó que en 365 (64.5%) instituciones educativas no hubo problemas en la ejecución de este programa; mientras que en aquellas que sí reportaron dificultades, los principales problemas fueron los siguientes[12]:

  • En 102 (18 %) instituciones educativas la cantidad de productos y/o raciones fue insuficiente.
  • En 47 (8,3 %) instituciones educativas se recibieron alimentos en mal estado (descompuestos, mal sellados, con gorgojos, vencidos).
  • En 38 (6,7 %) instituciones educativas se recibieron productos y/o raciones incompletas.
  • En 28 (4,9 %) instituciones educativas se presentaron otros problemas como malestar, retrasos o falta de sabor de los alimentos.
  • En 13 (2,3 %) instituciones educativas hubo algún tipo de consecuencia en el estado de salud de los niños y niñas, como alergias y dolores estomacales.

Asimismo, la supervisión mostró que, de las 566 instituciones educativas visitadas, 529 (93,5 %) escuelas tenían acceso al agua, pero solamente 282 (53,3 %) contaban con agua potable, lo que tendría un impacto en la preparación de los alimentos. A pesar de ello, solo 68 (27,3 %) docentes-directores/as realizaron gestiones para la obtención del servicio de agua potable[13].

Entre las recomendaciones formuladas por la Defensoría del Pueblo, destaca aquella que se dirigió al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social a fin de que evalúe el impacto del programa Qali Warma en las niñas y los niños beneficiarios, tomando en consideración la prestación oportuna y continua de productos o raciones durante el año escolar, su valor nutricional, el incremento de la asistencia y permanencia de las y los estudiantes, así como la adquisición de mejores hábitos de alimentación[14].

  1. Advertencias publicitarias y alimentación saludable para los niños, niñas y adolescentes

En mayo de 2013 se aprobó en el Perú la Ley N° 30021, Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para niños, niñas y adolescentes. Esta norma dispuso la inclusión de advertencias publicitarias en los alimentos procesados y bebidas no alcohólicas con nutrientes críticos como: azúcar, sodio, grasas saturadas o grasas trans.

La Defensoría del Pueblo tuvo una especial preocupación en esta temática, participando en espacios de discusión como la “Mesa de Trabajo de Seguimiento al Decreto Supremo que aprueba el Reglamento de la Ley de Promoción de la Alimentación Saludable para niños, niñas y adolescentes”, instalada el 6 de setiembre del 2017 por la Comisión de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Públicos del Congreso.

En este contexto, la Defensoría del Pueblo opinó que el sistema octogonal propuesto por el Poder Ejecutivo para el rotulado de alimentos procesados y bebidas no alcohólicas es el más idóneo para facilitar la información clara, oportuna, suficiente, veraz, accesible y relevante a los consumidores en general, en especial a niños, niñas y adolescentes. Este sistema supone que los productos procesados que contengan alguno de los elementos regulados deben incluir en su etiquetado advertencias octogonales, ubicadas en la zona superior derecha de la cara frontal del envase que contenga o envuelva al producto unitario[15].

Recientemente, en junio de 2018, este sistema fue recogido por el Poder Ejecutivo en el Manual de Advertencias Publicitarias aprobado por el Decreto Supremo N° 012-2018-SA, que entrará en vigencia a los doce meses contados a partir del día siguiente de su publicación.

No obstante, desde hace algún tiempo el Congreso de la República viene planteando la modificación de la Ley N° 30021 a fin de sustituir el sistema octogonal por el denominado “semáforo nutricional”. Al respecto, la Defensoría del Pueblo ha expresado su preocupación[16] pues este último sistema combina una gran cantidad de información que podría representar una mayor dificultad para los niños, niñas y adolescentes al momento de elegir el producto idóneo.

Por ejemplo, el sistema de semáforo nutricional podría tener más de 240 combinaciones de colores, leídos en diferentes unidades de medida: los gramos (g) para el azúcar, las grasas y las grasas saturadas; las kilocalorías (kcal) para las calorías; y los miligramos (mg) para el sodio. Además, la información de la advertencia se realiza sobre la base de una porción dirigida a una persona adulta, que no es la misma que requieren los niños y niñas; y, es incluso diferente para los y las adolescentes.

Es importante recordar que los niños, niñas y adolescentes acceden a los alimentos procesados y bebidas no alcohólicas no sólo a través de sus padres u otras personas adultas, sino también directamente. Por ello, la información debe ser simple y directa, a fin de no generarles confusión.

La Defensoría del Pueblo ha recomendado al Congreso de la República tomar en cuenta dichas consideraciones, puntualizando que la decisión que adopte podría tener incidencia en el aumento de enfermedades vinculadas al sobrepeso, la obesidad y las enfermedades crónicas conocidas como no transmisibles.

  1. Supervisión al programa de alimentación y nutrición para el paciente con tuberculosis y su familia (PAN TB)

De acuerdo a la Dirección General de Epidemiología del Ministerio de Salud, durante el año 2014 se reportaron alrededor de 27,350 casos nuevos de tuberculosis (TB). La incidencia de TB, a nivel nacional, fue de 88,8 casos nuevos por cada mil habitantes[17].

Como parte del tratamiento a los pacientes con tuberculosis, es necesario abordar el aspecto nutricional, ya que tiene implicancia directa en la recuperación del paciente. En ese sentido, el Programa de Alimentación y Nutrición para el Paciente con Tuberculosis y su Familia (PAN TBC) tiene por finalidad brindar un complemento alimentario, a través de la entrega de una canasta básica de alimentos.

Por este motivo, durante el año 2017, la Defensoría del Pueblo efectuó una supervisión al PAN TB. En el marco de dicha supervisión se visitaron 51 municipalidades provinciales, 15 municipalidades distritales y 71 establecimientos de salud a nivel nacional. De estos últimos, en 12 establecimientos de salud las personas responsables señalaron que durante el 2017 se presentó desabastecimiento de medicamentos como la rifampicina, amoxilicilina con ácido clavulánico, isoniacida, etambutol y levofloxacino, lo cual perjudica la continuidad en el tratamiento.

Cabe resaltar que la Defensoría del Pueblo ha recibido en los últimos años, a nivel nacional, pedidos de intervención por desabastecimiento o demora en la entrega de medicamentos y en la aceptación de referencia de hospitalización en establecimientos del Minsa y de EsSalud, habiendo emitido las recomendaciones correspondientes para su solución.

  1. Cierre

 Como se ha visto en esta presentación, la Defensoría del Pueblo de Perú viene desarrollando diversas acciones con la finalidad de proteger y promover el derecho de toda persona a una alimentación adecuada. Este derecho tiene una importancia crucial para garantizar el ejercicio de los demás derechos y requiere de acciones decididas por parte del Estado y la sociedad civil, especialmente cuando su ejercicio se pone en riesgo ante situaciones de desastre, pobreza, marginación o exclusión social. De ahí la importancia de llevar a cabo un trabajo con enfoque de derechos y de tener en cuenta las necesidades de los grupos de especial protección.

Nuestra institución renueva su compromiso en la defensa del derecho a una alimentación saludable. Seguiremos trabajando por alcanzar este Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS 2), que apunta precisamente a poner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición.

 

[1] COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES. Observación General Nº 12, 1999, E/C.12/1999/5, párr. 4.

[2] Ibíd., párr. 8.

[3] CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS. Informe de la Relatora Especial sobre el derecho a la alimentación, 2018, A/HRC/37/61, párr. 1.

[4] Ibid., párr. 2.

[5] Cfr. DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Vigésimo primer informe anual 2017, Lima: Defensoría del Pueblo, 2018, p. 8.

[6] Ibid., p. 35.

[7] Este programa fue creado mediante Decreto Supremo N° 008-2012-MIDIS, publicado en el diario oficial El Peruano el 31 de mayo de 2012.

[8] El Plan nacional para la reducción y control de la anemia materno infantil y la desnutrición crónica infantil en el Perú: 2017-2021, aprobado por Resolución Ministerial Nº 249-2017/ MINSA, señala que “la anemia tiene efectos negativos en el desarrollo cognitivo, motor, comportamiento y crecimiento durante los primeros años de vida”.

[9] De conformidad con el artículo 3, literal b, del Decreto Supremo N° 008-2012-MIDIS.

[10] Véase: Reunis–Minsa. Disponible en: http://www.minsa.gob.pe/reunis/index.asp?op=51&box=8&item=81. Consulta: 16/07/2016.

[11] INEI. Perú. Encuesta Demográfica y de Salud Familia – ENDES 2017. Nacional y departamental. Lima: INEI, 2018, pp. 245-246.

[12] DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Una aproximación a la gestión de la escuela primaria multigrado de ámbitos rurales. Recomendaciones para su fortalecimiento. Informe N° 016-2016-DP/AAE. Lima: Defensoría del Pueblo, Adjuntía para la Administración Estatal, 2016, p. 217.

[13] Ibid., p. 241.

[14] Ibid., p. 252.

[15] Informe N° 07-2017-DP/AMASPPI.SP, “Sobre la implementación de advertencias publicitarias en el rotulado de alimentos procesados y bebidas no alcohólicas altos en azúcar, sodio y grasa saturada y/o con contenido de grasas trans, en los términos de la Ley N° 30021 y su reglamento”.

[16] DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Oficio N° 0214-2018-DP, de fecha 19 de junio de 2018, dirigido al Presidente del Congreso de la República.

[17] MINISTERIO DE SALUD-DIRECCIÓN GENERAL DE EPIDEMIOLOGÍA. Análisis de la situación epidemiológica de la tuberculosis en el Perú, 2015, Lima, febrero de 2016, p. 36.