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Situación del INDH-Chile: efectos que preocupan

Situación del INDH-Chile: efectos que preocupan

I-. Con fecha 15 de enero pasado, el Consejo del Instituto Nacional de Derechos
Humanos (INDH) procedió a la destitución inmediata de su Director, Branislav
Marelic, lo que va más allá del mero ejercicio de una facultad administrativa. La
resolución mayoritaria del Consejo ha revelado a la opinión pública y a actores
políticos y sociales, la existencia de serios conflictos, acusaciones, supuestas faltas
de independencia y extralimitación de funciones, al interior de la institución. El
destituido (quien continúa como consejero) vinculó la medida a un crítico informe que
él lideraba, sobre la deplorable situación de niños y niñas en centros bajo tutela del
Servicio Nacional de Menores, dependiente del Gobierno. Acusó presiones políticas,
hostigamiento por determinados consejeros y conflicto de interés de quien fuera su
principal opositora y ahora nominada Directora. El Consejo, a su vez, ha alegado
varias anomalías en la gestión del Director, extensivas últimamente a gastos
injustificados. Y afirma que el Director habría actuado en forma personalista, sin
sujeción a la dirección superior que por ley compete al Consejo.
La reacción de varias organizaciones -algunas exigen la remoción de todos los
consejeros- motivó que una comisión de la Cámara de Diputados citara a todo el
Consejo, para explicaciones. En el orden judicial, la Corte de Santiago, acogiendo un
recurso de protección del ex director, declaró ilegal y arbitraria su destitución,
debiendo el afectado reasumir sus funciones. No obstante, la tensión continúa pues el
INDH apeló ante la Corte Suprema, quedando en suspenso la resolución definitiva del
aspecto legal del episodio.
II-. De los hechos mencionados, preocupa en primer lugar que los mismos hayan
ocurrido, pues las desavenencias y eventuales actos autoritarios, ilegales o
incorrectos, son especialmente inaceptables en una institución nacional de derechos
humanos. Es esencial para el éxito de su misión el mas alto prestigio, credibilidad,
autoridad moral y ausencia absoluta de prácticas contrarias a la ética pública (cf.
Observaciones GANHRI, 2018). Su labor de persuasión, promoción y exigibilidad de
los DD.HH. requiere de la institución, pluralismo, transparencia y dar plena confianza
de recto actuar a toda la comunidad, incluidas las autoridades observadas. (id)
Se debilita el actuar autónomo de estas instituciones si sus conflictos internos deben
resolverse en instancias parlamentarias, judiciales u otras. El INDH desarrolla una
intensa actividad como demandante judicial en favor de víctimas, y es perjudicial, por
decir lo menos, que ante los mismos tribunales figure como acusado de ésta y otras
ilegalidades (especialmente de orden laboral)
III-. Lo que está actualmente en legítimo cuestionamiento es la concepción de la
institución y su estructura de dirección, establecidas en la Ley 20.405 que creó el
Instituto en 2009 (en funciones desde 2010) y que a nuestro juicio, sin mediar
rectificaciones, podría afectar la misión y el positivo desempeño de todo el Instituto.

En este orden, hay una segunda causa de inquietud para quienes propiciamos
instituciones nacionales de derechos humanos. Constatamos que el INDH, tanto en
su génesis como en su desarrollo durante estos años, no ha asumido –o ha desviado-
el genuino sentido de una institución nacional. Así, se ha buscado o permitido una
estructura singular y contraproducente para los objetivos generales propiciados por el
sistema de Naciones Unidas. En efecto, el INDH, no se ajusta, en aspectos
sustanciales, a la normativa internacional y en especial a los Principios de Paris. Y
sostenemos que este alejamiento de la normativa internacional, ha facilitado en gran
parte los conflictos y situaciones indeseadas que estamos observando.
Nuestra posición no ha sido seguida. Durante la tramitación legislativa y hasta
ahora, se ha sostenido con insistencia pero sin evidencia, tanto por el INDH como por
influyentes personeros, que existe plena concordancia con tales Principios. Como
prueba exhiben la acreditación Clase A otorgada a las instituciones nacionales
cabalmente ajustadas a los Principios de Paris.
IV-. Una organización como el ILO, no está ajena al devenir de las instituciones
nacionales de DD.HH, pues las “defensorías del pueblo”, “ombudsman”,
“procuradorías de derechos humanos” o similares, se rigen por los mismos principios
y normativa internacional. Debe intentar dilucidar, más allá de las apariencias, los
problemas de fondo que acaecen en las instituciones nacionales y de los cuales
puedan obtenerse lecciones o conclusiones generales. Así, ¿se ajusta la estructura
del INDH al mandato que una institución nacional de derechos humanos recibe,
según las normas internacionales? ¿Quién otorga ese mandato, esto es, a quién se
debe una institución nacional y por ende el chileno INDH?¿Cual es la fuente de su
legitimidad para que sus integrantes califiquen situaciones violatorias de DD.HH,
interpelen a órganos del Estado, propongan medidas, otorguen premios, entablen
querellas, emitan dictámenes?
En los Principios de Paris las respuestas parecen estar claras. La institución nacional
se concibe como una entidad estatal autónoma, con la singular misión de promoción
y protección de los derechos humanos frente a los poderes constituidos, generando
un necesario contrapeso. Es en cierto modo un contrapoder, que proviene y se
legitima desde la misma sociedad. Y no de una manera abstracta o retórica. El diseño
de la Institución Nacional, distinta conceptual y organizativamente a una ONG, debe
ofrecer “todas las garantías necesarias para asegurar la representación pluralista de
las fuerzas sociales (de la sociedad civil) interesadas en la promoción y protección de
los derechos humanos”. No se vislumbra en su integración la participación de
representantes de los poderes observados por la Institución Nacional; iría contra su
propia naturaleza.
Más aún, los Principios de Paris señalan expresamente quienes deben integrar una
institución nacional de derechos humanos: ONG de Derechos Humanos y de Lucha
contra la Discriminación; los sindicatos; organizaciones socio-profesionales, en
particular juristas, médicos, periodistas y personalidades científicas; las corrientes de 

pensamiento filosófico y religioso; los universitarios y especialistas calificados; el

Parlamento.
En relación a los gobiernos: “de incluirse, sus representantes sólo participarán en los
debates a título consultivo”. No se concibe un derecho de aquellos a decidir al interior
de la institución autónoma.
Una institución nacional se debe pues a la sociedad en sus más genuinas, directas y
diversas expresiones. Su organización y dirección deben incluir con pluralismo a los
representantes de las indicadas “fuerzas sociales” y excluir la participación vinculante
del gobierno, de los partidos, grupos de interés y similares. Así, la Alianza Global de
Instituciones Nacionales de DD.HH (GANHRI), que vela por los Principios, promueve
que el órgano rector de una institución nacional esté integrado proporcionalmente por
las fuerzas antes mencionadas, a fin de asegurar la legitimidad, independencia,
credibilidad, accesibilidad y eficacia de la institución nacional (cf. Observaciones
GANHRI, 2018)
V-. Poco o nada de lo anterior, en lo relativo a pluralismo e independencia, se refleja
en el instituto chileno, lo que permite afirmar que se ha producido la “desviación”
mencionada.
La idea del INDH tiene su origen en una recomendación del Informe sobre Prisión
Política y Tortura, que lo concebía dedicado a la educación en derechos humanos. En
la versión original del proyecto de ley, ingresado a la Cámara en Junio 2005, se
contemplaron funciones propias de una Institución Nacional “conforme a los Principios
de Paris”. No obstante, ya se advierte una primera mala señal. El proyecto era tan
“gobiernista” que de los 7 consejeros, 3 los designaría el Presidente y uno de éstos
sería el Director. Y se requería el voto de al menos uno de estos designados para
representar situaciones violatorias al propio Gobierno!
Indicaciones de la Presidencia y de parlamentarios mejoraron el proyecto pero se
continuó ignorando el espíritu y el texto de los Principios de Paris. En cuanto a su
espíritu, no ha habido discurso ni desarrollo alguno que releve al INDH como ente
representativo esencialmente de la sociedad y su pluralidad. Menos aún se concibe
como un contrapoder; por el contrario, se prioriza la presencia en la nueva entidad de
los poderes constituidos (sujetos pasivos de su labor). Todo el proceso fue
estrictamente político y el rico pluralismo requerido se redujo a acuerdos de los
principales partidos, estimándose “necesaria” la representación en el INDH de las 2
principales alianzas políticas. Y el ministro encargado, en pleno proceso, promueve
“darle” la Dirección del INDH al P. Comunista, en ese entonces perjudicado por el
sistema electoral binominal.
Una vez vigente la ley, los partidos no han encontrado nada mejor que “cuotearse”
(repartirse) las designaciones parlamentarias al Consejo y votan sin mayor problema
por la persona que cada partido designa para “su cupo”.

Para la autonomía del INDH se optó por la figura de “corporación autónoma de
derecho público”, de alcance poco claro. Al parecer al ser “órgano” y no “organismo”
del Estado, el INDH puede tener legítima autonomía, si bien no constitucional (E.
Silva Cimma). Pero como corporación que es, tiene limitaciones que la vinculan
inevitablemente al Pdte de la República. No obstante, si hay “buena voluntad”, puede
actuar con autonomía de hecho
También el texto de los Principios fue vulnerado o alterado por la ley 20.405; en
efecto los contradice en al menos 8 aspectos sustanciales (documentados por el
Capítulo Chileno del Ombudsman). Abarcan, entre otros, la designación de
consejeros activos por el Presidente de la República, así como la aprobación de los
Estatutos del INDH por esa misma autoridad; autoridad que además puede solicitar la
remoción de los consejeros. Se omitieron las “fuerzas sociales” en la composición del
INDH y 6 de los 11 consejeros son designaciones directamente políticas. Si se
considerara la interpretación por la GANHRI de los Principios de Paris, las
contradicciones observadas se elevarían por lo menos al doble.
VI-. Lo descrito merece serio reproche si se considera que estos aspectos fueron
advertidos y conocidos por los poderes co-legisladores. Durante la discusión de la ley,
varias organizaciones se manifestaron por la falta de participación y el
“presentimiento” que tal proyecto haría abandonar el de Defensoría del Pueblo en
tramitación y también previsto en el Programa de Gobierno. Con información provista
por la Oficina Regional del Alto Comisionado de DD.HH, durante 2007-2008 se
organizaron numerosos debates y reuniones con autoridades. En personeros públicos
y de DD.HH, habría existido un aparente acuerdo, que no admitía cuestionamientos al
INDH ni a la incorrecta aplicación de los Principios de Paris. Como temido, el proyecto
ombudsman se abandonó en marzo 2009, luego de su amplia aprobación por la
Cámara de Diputados
Los argumentos de las organizaciones civiles fueron debidamente validados. A inicios
de 2007 solicitaron a la Alta Comisionada ONU de Derechos Humanos, un
pronunciamiento de oficio acerca si el proyecto daba cumplimiento a los Principios de
Paris. La respuesta formal de 07-06- 2007, dirigida al Senado y a la Cámara, fue clara:
varias disposiciones, de las señaladas anteriormente y otras, no cumplían con tales
Principios. A pesar de la cuenta del informe en sesión de la Comisión DD.HH del
Senado (11-07- 2007) y su mención por el Ministro presente, no hubo indicación
alguna que corrigiera el proyecto conforme a lo observado por la Alta Comisionada.
Dos años más tarde, tras una publicación que recordaba los reparos de ONU, se
efectuó nueva consulta, esta vez por la embajada de Chile en Ginebra. El Alto
Comisionado añadió objeciones, como la aprobación de Estatutos y la designación
presidencial de consejeros activos, lo que afectaría la autonomía del INDH.
Nuevamente, aquellas no fueron consideradas, salvo tal vez la relativa a la
legitimación procesal de la entidad.

En definitiva (centrándonos en los principios de pluralidad e independencia) la Ley
contempló una Dirección superior radicada en un Consejo de 11 miembros: 2
consejeros designados por el Pdte de la República, 2 por el Senado, 2 por la Cámara
de Diputados, 1 por Decanos de Derecho y 4 por organizaciones de derechos
humanos del Registro del Instituto. Uno/a de los consejeros será el Director del INDH.
No se prevé norma alguna relativa a pluralismo ni a algún otro principio en la forma de
integrar las Unidades ni las actuales Direcciones Regionales, no contempladas en la
ley.
VII-. El tercer orden de inquietud radica en la necesidad de conocer el exacto rol e
incidencia que en estos procesos de instituciones nacionales juegan los organismos
de Naciones Unidas, especialmente el Alto Comisionado de N.U. para los Derechos
Humanos y actualmente la Red Global de Instituciones Nacionales (GANHRI).
Los Principios de Paris no son un ckeck-list, absolutamente inflexible (J.Zalaquett),
pues cada país debe atender a su realidad nacional. No obstante, es francamente
incomprensible que el Subcomité de Acreditación del Comité de Coordinación de
Instituciones Nacionales (CIC) en Mayo 2013, sin haberse subsanado los reparos y
contradiciendo su propia doctrina, haya acreditado al INDH en Clase A: pleno
cumplimiento de los Principios de Paris. Nos dicen quien abogó o hizo lobby por tan
radical cambio y sería útil además conocer el informe del CIC que argumente tal
cumplimiento, o que justifique las excepciones. Observamos cierta complacencia en
que Uruguay y Chile cuenten finalmente con una institución nacional, pero se omite
por la entidad rectora que en el caso chileno ha sido en evidente perjuicio de los
Principios que se declaran cumplidos. Tal actitud y la máxima acreditación sin
fundamento confunden al mundo de los derechos humanos. Así, FIO habría admitido
como miembro pleno al INDH basado en aquellas supuestas virtudes, dando una
paletada más en la sepultación de la posibilidad de que Chile cuente con una genuina
defensoría del pueblo.
VIII. En este contexto, la situación en el INDH no sorprende. El Consejo, con
miembros
designados con criterios políticos o corporativos, que no es genuinamente pluralista,
que no se debe a la sociedad y en el cual se entrecruzan diversidad de intereses, no
asegura una conducción fundada en debates profundos y razonados. Existen
mayorías y minorías irreductibles y las decisiones con alguna frecuencia se
adoptarían por convicciones adquiridas, por ideología o influencia de intereses. Lo
cual es nefasto para una institución que debe criticar y orientar en forma creíble y
sabia a las autoridades e instituciones del Estado y a la ciudadanía, en materias tan
sensibles y presentes en la sociedad chilena.
Un Consejo parcelado y de presencia reducida, favorece además la mala práctica que
la Directora o Director omita consultar al órgano superior y actúe según sus propios
criterios y asesores. Ante lo cual, tanto el silencio permisivo como medidas
autoritarias de parte del Consejo (ha habido ambos) entraban un sano gobierno
institucional.

Ni la Corte Suprema ni posibles medidas sancionatorias permitirán corregir una
desviada orientación del INDH. Se requieren cambios profundos que respondan
inequívocamente a las normas y principios internacionales e instalen a la sociedad en
el rol que debe cumplir. Es lo que da sentido, eficacia y legitimidad a estas
instituciones nacionales.

Juan Domingo Milos
Secretario General del ILO